见义勇为人员优待资格应予考量的因素
网络配图裁判要旨
1.规范性文件违反上位法，应是指规范性文件与法律、法规、规章等上位法的规定相抵触，及在没有法律、法规、规章依据的情况下，违法增加公民、法人和其他组织义务或者减损公民、法人和其他组织合法权益。但若在上位法没有相关规定的情况下，规范性文件的制定机关基于其职权权限，自行在规范性文件中对相对人设定权益，同时结合实际情况，对可享受该种权益的相对人的主体资格条件及相关程序等作出规定，则不应认为是违反上位法。
2.见义勇为是中华民族的优秀传统美德，也是社会主义核心价值体系的重要组成部分，对发展社会主义先进文化、构建和谐社会具有积极促进作用，应予大力弘扬鼓励。因此，对见义勇为人员的保护、奖励和鼓励也应结合实际情况，做到依法、充分、恰当。
3.当前随着社会的发展，人员实际生活居住地与其户籍所在地不一致的情况较为常见，若完全不考虑见义勇为人员的具体实际情况，过于严苛的仅以户籍作为见义勇为人员享有相关优待的资格标准，尤其是当相关优待内容与户籍并不具有直接关联，而与见义勇为人员的实际生活居住地等具体情况具有更直接的关联时，则难免与加强见义勇为人员权益保护和大力弘扬见义勇为精神的要求不完全一致。
4.民政部门对见义勇为的人员给予相关优待的行为，亦使之产生其因见义勇为行为可享受相关优待政策的合理信赖。而后，民政部门仅直接以其非本市户籍人员为由，并在其提出经常居住地在本市等主张后，亦未对相关情况进行核实考量，直接不再给予享受相关优待政策，即实际撤销了其享受相关优待的资格，显然忽略了经常居住地暨实际生活所在地以及家庭情况等具体因素，亦忽略了其对民政部门相关行为产生的信赖利益因素，应属明显不当。
裁判文书
标题：北京市高级人民法院行政判决书
案号：（）京行再3号
当事人信息
再审申请人（一审原告、二审上诉人）温毅斌，男，年10月29日出生，汉族，住北京市朝阳区。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）北京市东城区民政局，住所地北京市东城区幸福大街32号。
法定代表人李小洁，局长。
出庭负责人李梁，副局长。
委托代理人许宏军，北京市东城区民政局工作人员。
委托代理人高斌，北京市紫光达律师事务所律师。
诉讼记录
再审申请人温毅斌因诉北京市东城区民政局（以下简称东城民政局）民政行政管理行为一案，北京市东城区人民法院（以下简称一审法院）于年10月29日作出（）京行初号行政判决，驳回温毅斌的诉讼请求。温毅斌不服提起上诉后，北京市第二中级人民法院（以下简称二审法院）于年11月28日作出（）京02行终号行政判决，驳回上诉，维持一审判决。温毅斌仍不服，向本院申请再审。本院于年4月2日作出（）京行申号行政裁定，提审本案。本院依法组成合议庭，于年4月16日以云庭审方式，对本案进行了公开开庭审理。再审申请人温毅斌，东城民政局的负责人李梁、原委托代理人东城民政局工作人员焦卫东、委托代理人高斌通过网络在线参加了庭审。后，东城民政局将其委托代理人焦卫东变更为许宏军，并认可焦卫东作为委托代理人期间的代理行为。本案现已审理终结。
案件基本情况
年2月5日，东城民政局向温毅斌作出《告知书》，主要内容为：根据《关于加强见义勇为人员权益保护工作的意见》（京政办发〔〕55号，以下简称55号意见）第一条之规定：“在本市行政区域内见义勇为的非本市户籍人员，参照有关规定，享受本市表彰奖励政策和因见义勇为负伤后的紧急医疗救助，抚恤优待标准由其户籍所在地相关部门参照当地政策执行”。按照文件规定，自年起，现属我区管理的非本区户籍的见义勇为人员，将不再享受本区见义勇为的相关优待政策，我局也将协助您办理相关转出手续。
温毅斌向一审法院提起本案之诉，请求：1、撤销东城民政局取消给予温毅斌见义勇为人员优抚待遇的管理行为，并责令东城民政局恢复给予温毅斌享受见义勇为优抚待遇包括给温毅斌办理免费乘车卡；2、一并审查55号意见第一条的合法性；3、一并审查《北京市见义勇为人员乘车卡管理使用暂行办法》第一条“办卡条件”的合法性。
一审法院经审理查明：年7月25日，东城民政局作出《见义勇为行为确认决定书》（东民见决字〔〕08号，证书编号：东勇字第号，以下简称38号确认决定），确认温毅斌于年2月12日在地铁站台救助他人的行为为见义勇为行为，并于年8月2日向温毅斌一次性发放见义勇为行为奖励款元。年2月5日，东城民政局向温毅斌作出《告知书》。另查，温毅斌户籍所在地为湖南省益阳市。
一审法院认为：根据《北京市见义勇为人员奖励和保护条例》（以下简称见义勇为条例）第八条和《〈北京市见义勇为人员奖励和保护条例〉实施办法》（以下简称实施办法）第五条第一款，东城民政局作为温毅斌见义勇为行为发生地区县民政部门，具有依法确认其见义勇为行为并给予表彰奖励的职权。
根据见义勇为条例、实施办法的相关规定，在本市行政区域内见义勇为的人员依法享有表彰奖励和见义勇为负伤后的紧急医疗救助。为进一步加强对见义勇为人员的权益保护，国务院办公厅于年7月19日转发民政部等部门《关于加强见义勇为人员权益保护意见的通知》（国办发〔〕39号，以下简称39号通知），明确提出进一步加强见义勇为人员权益保护工作，通知中要求各地区、各部门要立足于解决实际困难，保障合法权益，从基本生活、医疗、就业、教育、住房等方面，切实保障好见义勇为人员的合法权益。
在加强组织领导方面，通知要求各级政府要在政策、资金、待遇等方面大力支持鼓励见义勇为行为、保护见义勇为人员权益工作。对于见义勇为人员在非户籍地发生的见义勇为行为，事发地政府要积极与见义勇为人员的户籍所在地政府进行沟通协商，共同做好见义勇为人员权益保护工作。为落实上述通知精神，北京市人民政府办公厅于年10月13日转发市民政局等部门55号意见，就本市进一步加强本市见义勇为人员权益保护工作提出具体工作意见。
一审法院认为：本案的争议焦点在于，温毅斌在本市依法被确认为见义勇为人员并已经获得见义勇为表彰奖励的基础上，其是否还能在本市继续享受见义勇为人员抚恤优待待遇的问题。根据55号意见第一条的规定，温毅斌系在本市行政区域内见义勇为的非本市户籍人员，其抚恤优待标准应当由其户籍所在地相关部门落实解决。因此，温毅斌在已经依法享受了见义勇为表彰奖励之后，作为非本市户籍人员，其不应再继续享受北京市给予见义勇为人员的后续相关抚恤优待待遇。本案中，东城民政局根据上述规定精神，不再给予温毅斌见义勇为人员后续抚恤优待待遇，并无不当。
关于温毅斌要求一并审查55号意见第一条的合法性以及《北京市见义勇为人员乘车卡管理使用暂行办法》第一条“办卡条件”的合法性的问题，一审法院认为：《北京市见义勇为人员乘车卡管理使用暂行办法》系为落实55号意见的要求，针对本市见义勇为人员免费乘坐公共汽电车和城市轨道交通这项优待待遇所制定，温毅斌主张审查其合法性的理由与55号意见第一条一致，一审法院在对55号意见第一条的合法性审查中既已包含对《北京市见义勇为人员乘车卡管理使用暂行办法》第一条“办卡条件”的审查之义，不必就该暂行办法单独进行审查。
关于55号意见第一条是否合法的问题，一审法院根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百四十八条的规定审查后认为，55号意见系本市各有关部门为落实国务院办公厅39号通知精神，进一步加强本市见义勇为人员权益保护工作，秉承抚恤待遇政策遵循户籍地管理的原则，结合本市实际情况而制定发布。
39号通知精神本身已就见义勇为人员在非户籍地发生见义勇为行为的，由事发地政府与其户籍所在地政府沟通协商落实抚恤待遇问题提出了要求，故55号意见并不存在违法增设公民、法人和其他组织义务或者减损公民、法人和其他组织合法权益的情形。此外，39号通知本身性质上属于行政规范性文件，不属于法律、法规、规章，温毅斌关于55号意见第一条的规定与法律、法规、规章等上位法的规定相抵触的主张不能成立。因此，温毅斌认为55号意见第一条不合法的主张，不予支持。
因此，一审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回温毅斌的全部诉讼请求。温毅斌不服一审判决，向二审法院提起上诉。二审法院审理查明的事实与一审法院审理查明的事实基本一致。
二审法院认为：55号意见系本市各有关部门为落实国务院办公厅39号通知精神，进一步加强本市见义勇为人员权益保护工作，秉承抚恤待遇政策遵循户籍地管理的原则，结合本市实际情况而制定发布，并不存在违法增设公民、法人和其他组织义务或者减损公民、法人和其他组织合法权益的情形。
55号意见第一条规定，在本市行政区域内见义勇为的非本市户籍人员，参照有关规定，享受本市表彰奖励政策和因见义勇为负伤后的紧急医疗救助。抚恤优待标准由其户籍所在地相关部门参照当地政策执行。温毅斌系在本市行政区域内见义勇为的非本市户籍人员，东城民政局以55号意见第一条规定为依据，对温毅斌作出《告知书》，告知温毅斌不再享受本市东城区见义勇为的相关优待政策，该局将协助其办理相关转出手续，有相应政策依据，并无不当。据此，二审法院判决驳回上诉，维持一审判决。
温毅斌向本院申请再审，主要理由有：1.东城民政局不应将温毅斌移交户籍地管理。温毅斌系北京市见义勇为人员，家住北京市，一直由东城民政局进行管理，每年由该局组织体检、疗养、发放慰问金等。年，在温毅斌户籍地人民政府没有接收的情况下，对温毅斌不再履行行政管理义务，取消了温毅斌在北京市已经享有的所有见义勇为人员待遇和对温毅斌的奖励保护措施，剥夺了温毅斌作为首都见义勇为人员的合法权益。
2.55号意见及《北京市见义勇为人员乘车卡管理使用暂行办法》违反上位法规定，对特定人群搞地域歧视。授予首都见义勇为称号的公民，应享受同等待遇。3.温毅斌在北京市结婚定居生活已经将近10年，是事实上的北京市人员和北京市居民。4.东城民政局把温毅斌已经在北京市享有的首都见义勇为人员待遇全部取消违反了39号通知等要求。
故请求：1.撤销一审法院（）京行初号行政判决；2.撤销二审法院（）京02行终号行政判决；3.判令东城民政局撤销对温毅斌不予管理的具体行政行为，继续对温毅斌履行行政管理义务；4.判令东城民政局对温毅斌作出与管理有关的包括但不限于为温毅斌办理免费乘坐地铁、免费参观公园博物馆、免费体检、免费疗养有关手续的具体行政行为；5.判决确认温毅斌为北京市人员和北京市居民；6.一并审查并判决确认55号意见第一条违法越权并予以撤销；7.一并审查并判决确认《北京市见义勇为人员乘车卡管理使用暂行办法》违法。
东城民政局答辩主要意见为：1.原审判决查明事实清楚，认定证据充分，适用法律正确，应当维持。2.东城民政局已经依法对温毅斌的见义勇为行为给予表彰和奖励，向其颁发了证书、奖章及奖励金。年1月1日起，北京市实施见义勇为人员统发平台即北京市民政一卡通，鉴于温毅斌属于非京籍户口，无法录入统发平台办理北京民政一卡通继续享受优抚待遇。3.55号意见及《北京市见义勇为人员乘车卡管理使用暂行办法》不存在违法之处，未与上位法相抵触。4.再审请求应当建立在原审诉请范围内，温毅斌的再审请求第4、5项超出了原诉求，其他诉请缺乏事实依据。综上，请求驳回温毅斌的再审请求。
本院对一、二审法院审理查明的事实予以确认。本院另查明：温毅斌实施见义勇为地点为北京市东城区东单地铁站内。东城民政局作出的38号确认决定中载明“申请人温毅斌……家住：北京市朝阳区立清路5号院3号楼3单元室”，并未记载有温毅斌户籍所在地情况。温毅斌的配偶为北京市户籍人员，二人于年9月在北京市朝阳区登记结婚。东城民政局在本案审理期间，认可温毅斌于年8月2日被确认实施了见义勇为行为后，实际享受了体检、疗养等优待内容,上述优待系以55号意见第一条第八项规定的相关优待政策为依据作出。
裁判分析过程
本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十条第一款规定，人民法院审理再审案件应当围绕再审请求和被诉行政行为合法性进行。
当事人的再审请求超出原审诉讼请求，符合另案诉讼条件的，告知当事人可以另行起诉。本案中，温毅斌提出的第5项申诉请求不属于行政诉讼受案范围；《北京市见义勇为人员乘车卡管理使用暂行办法》并非《告知书》作出的依据，故温毅斌第7项申诉请求不属于本案审理范围。结合温毅斌提出的其他再审请求，东城民政局的答辩意见及本案审理情况，本案的争议焦点为：1.《告知书》所依据的55号意见第一条的规定是否存在违反上位法的情形；2.东城民政局于年2月5日向温毅斌作出《告知书》，不再给予温毅斌享受相关优待政策的行为是否合法正当。
关于第一个争议焦点，本院认为：依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百四十八条第二款第二项、第三项相关规定，规范性文件违反上位法，应是指规范性文件与法律、法规、规章等上位法的规定相抵触，及在没有法律、法规、规章依据的情况下，违法增加公民、法人和其他组织义务或者减损公民、法人和其他组织合法权益。但若在上位法没有相关规定的情况下，规范性文件的制定机关基于其职权权限，自行在规范性文件中对相对人设定权益，同时结合实际情况，对可享受该种权益的相对人的主体资格条件及相关程序等作出规定，则不应认为是违反上位法。
见义勇为条例和实施办法，是北京市开展见义勇为人员奖励和保护工作及维护见义勇为人员相关权益的现行法律依据。见义勇为条例第三条规定，本条例适用于本市行政区域内本市公民见义勇为行为的奖励和保护。非本市人员在本市行政区域内见义勇为，或者本市公民在本市行政区域外见义勇为，参照本条例予以奖励和保护。第十九条规定，见义勇为人员按照本市相关规定，享有就业、入学、入伍等优先待遇。实施办法第二十九条规定，非本市人员在本市行政区域内见义勇为，或者本市居民在本市行政区域外见义勇为，《条例》中规定的奖励和保护措施应当由本市有关单位落实的，按照《条例》和本办法执行。
55号意见系北京市民政局等部门为贯彻落实39号通知于年发布并实施的关于加强见义勇为人员权益保护工作的规范性文件，作为对见义勇为人员相关工作进行规范的规范性文件，其内容理应不得与见义勇为条例和实施办法的规定相抵触，亦不得违反见义勇为条例和实施办法增加相对人的义务或减损其合法权益。55号意见第一条中规定，在本市行政区域内见义勇为的非本市户籍人员，参照有关规定，享受本市表彰奖励政策和因见义勇为负伤后的紧急医疗救助，抚恤优待标准由其户籍所在地相关部门参照当地政策执行。
根据本案中涉及的优待内容，结合55号意见第一条规定中其他部分的内容，并对照见义勇为条例和实施办法的相关规定，本案所涉及的55号意见第一条第八项中所规定的优待事项，并不属于见义勇为条例和实施办法中已明确规定的“奖励和保护”及优待的事项，其属于55号意见的制定机关在其权限范围内自行为相对人设定的权益内容，55号意见对可享受该权益的相对人的主体资格设立相关标准，不属于违反上位法。故，55号意见第一条的规定，不存在违反上位法的情形。
关于第二个争议焦点，本院认为：见义勇为是中华民族的优秀传统美德，也是社会主义核心价值体系的重要组成部分，对发展社会主义先进文化、构建和谐社会具有积极促进作用，应予大力弘扬鼓励。因此，对见义勇为人员的保护、奖励和鼓励也应结合实际情况，做到依法、充分、恰当。正如39号通知中所指出的，加强见义勇为人员权益保护，对于大力弘扬社会主义核心价值体系、倡导良好社会风尚，维护社会和谐稳定，具有十分重要的现实意义。
55号意见虽不存在违反上位法的情形，但结合前引见义勇为条例和实施办法相关内容及对见义勇为人员保护、奖励应持有的精神和原则，对具体见义勇为人员是否可以享有55号意见中规定的优待内容，亦可结合实际情况进行综合考量。尤其当前随着社会的发展，人员实际生活居住地与其户籍所在地不一致的情况较为常见，若完全不考虑见义勇为人员的具体实际情况，过于严苛的仅以户籍作为见义勇为人员享有相关优待的资格标准，尤其是当相关优待内容与户籍并不具有直接关联，而与见义勇为人员的实际生活居住地等具体情况具有更直接的关联时，则难免与加强见义勇为人员权益保护和大力弘扬见义勇为精神的要求不完全一致。
本案中，温毅斌的户籍为湖南省益阳市，其配偶为北京市户籍人员，二人于年9月在北京市朝阳区登记结婚，住址为北京市朝阳区立清路***室。东城民政局于年8月2日确认温毅斌为见义勇为人员后，依据55号意见第一条第八项的有关规定内容，对温毅斌给予了相关优待。结合38号确认决定中载明的温毅斌居住地等情况，可以认定东城民政局在给予温毅斌优待时，并未严格适用55号意见第一条中关于户籍影响的相关规定，而是结合了温毅斌经常居住地暨实际生活所在地及家庭情况等具体因素，以及其他实际情况后，对温毅斌可以实际享受的相关优待的资格予以了认可，并使温毅斌实际享受了相关优待。
且综合55号意见第一条的规定相关内容，东城民政局在认定温毅斌为见义勇为人员后，对温毅斌给予的相关优待事项，与温毅斌的户籍所在地并不具有直接关联，温毅斌的户籍情况，亦不足以对其是否能享受前述相关优待事项产生根本性的直接影响。因此，东城民政局的上述行为具有合理性。另，在案亦无证据证明温毅斌在获得东城民政局给予其相关优待的过程中存在过错。此外，东城民政局对温毅斌给予相关优待的行为，亦使温毅斌产生其因见义勇为行为可享受相关优待政策的合理信赖。
而后，东城民政局仅直接以55号意见第一条中的“非本市户籍人员，参照有关规定……抚恤优待标准由其户籍所在地相关部门参照当地政策执行”为由作出《告知书》，并在温毅斌提出其经常居住地在本市等主张后，亦未对相关情况进行核实考量，直接不再给予温毅斌享受相关优待政策，即实际撤销了温毅斌享受相关优待的资格，显然忽略了温毅斌经常居住地暨实际生活所在地以及家庭情况等具体因素，亦忽略了温毅斌对东城民政局相关行为产生的信赖利益因素。因此，东城民政局作出《告知书》不再给予温毅斌享受见义勇为的相关优待政策，也即撤销温毅斌享受相关优待资格的行为，应属明显不当。
综上，55号意见第一条的规定，不违反上位法；东城民政局作出《告知书》不再给予温毅斌享受见义勇为的相关优待政策的行为明显不当，应予撤销。一审判决、二审判决适用法律存在错误，应当予以纠正。温毅斌提出的其他再审请求及理由，缺乏事实根据及法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条第一款、第一百二十二条之规定，判决如下：
裁判结果
一、撤销北京市第二中级人民法院（）京02行终号行政判决；
二、撤销北京市东城区人民法院（）京行初号行政判决；
三、撤销北京市东城区民政局年2月5日作出《告知书》不再给予温毅斌享受见义勇为的相关优待政策的行为；
四、驳回温毅斌的其他再审请求。
一、二审案件受理费人民币各50元，均由北京市东城区民政局负担（均于本判决生效后7日内交纳）。
本判决为终审判决。
审判长 马宏玉
审判员 贾宇军
审判员 刘天毅
二〇二〇年七月二十日
法官助理 徐博文
书记员 张路遥